Просьба обратить внимание на статью 21.
Конституционный процесс в государстве идет, работает Национальный конституционный совет, однако все понимают, что он – всего лишь ширма для принятия уже существующего проекта Конституции, разработанного для Секретариата Президента рабочей группой во главе с Владимиром Шаповалом.
Президент сможет когда угодно по собственному желанию распускать Верховную Раду и своим же указом назначать Кабинет министров. Думаете, это первоапрельская шутка? – Ни в коем случае, это основные положения проекта новой Конституции. Каких еще неожиданностей ждать от новой Конституции - читайте дальше.
Президент дал четкую установку обществу и экспертным кругам – работать и думать над конституционными изменениями. Как написал директор Института стратегических исследований Юрий Рубан в последнем номере «Зеркала недели», «поддержка конституционной реформы в украинском обществе существует, и эту поддержку не могут не ощущать политики». Особое же ощущение у Президента, который и создал НКС ради воплощения в Конституции общественных желаний. Более того, у Виктора Ющенко уже есть проект Конституции, который, как можно понять, и является воплощением общественного желания. Речь идет о проекте Конституции группы экспертов во главе с Владимиром Шаповалом, который был опубликован «Главредом». Сами разработчики этого проекта соглашаются, что именно на него в своих рекомендациях к НКС ориентируется Виктор Ющенко.
Интересно, кто конкретно по документу теряет полномочия, и кто их приобретает. Разработчики «проекта Шаповала» настаивают, что они стремились усилить роль парламента и сделать акцент на усилении защиты прав человека. Возможно, но давайте посмотрим, как у них это получилось....
Что приобретает Президент Украины
В соответствии с конституционным «проектом Шаповала» Президент на всех фронтах усиливает свои полномочия.
Первое, что бросается в глаза, это изменение преамбулы Конституции. В новом проекте она звучит так: «Украинский народ принимает эту Конституцию». В действующей же Конституции – «Верховная Рада от имени народа Украины принимает эту Конституцию». Такое изложение преамбулы дает возможность говорить о лазейке для Президента принять настоящий документ на референдуме, ведь из преамбулы полностью вычеркнута роль парламента в конституционном процессе.
В новом проекте существенно изменен третий раздел, касающийся выборов и референдумов. К нему прибавлена такая форма выявления воли народа, как «народная инициатива». По народной инициативе в случае сбора 1,5 миллиона подписей может проводиться референдум по отмене Законов Украины. Такой референдум назначается Президентом. С помощью данного инструмента глава государства теоретически может отменять невыгодные законы, например, принятые парламентом в обход президентского вето.
Референдумы по народной инициативе могут касаться очень многих вопросов. При этом решениям таких референдумов предоставляется статус обязательных для выполнения, а изменены они могут быть только другим референдумом по народной инициативе. Назначает их тот же Президент.
Однако такой тип референдума не может касаться вопросов налогов, бюджета, амнистии и дачи согласия на обязательность или денонсацию международных договоров. То есть спрашивать у народа согласия на обязательность международных договоров больше будет не нужно - вот вам и решение проблемы референдума со вступлением в НАТО. В то же время парламент может назначать референдум только по вопросам территориальных изменений.
В треугольнике взаимодействия Президента, Верховной Рады и Кабинета министров также есть интересные новшества, усиливающие роль главы государства. Во-первых, Президент своим указом, собственно, и назначает премьер-министра и министров. При нормальных условиях парламент в тридцатидневный срок с момента отставки Кабмина должен определиться с кандидатурой на пост премьер-министра. После этого кандидат в премьеры за пятнадцать дней должен подать свою программу деятельности, которую парламент за 15 дней с момента представления должен одобрить. По завершении такой непростой процедуры Президент своим указом в трехдневный срок назначает (а может и не назначает) премьер-министра Украины. Уже с подачи главы правительства Президент своим указом назначает всех министров.
Если же парламент не укладывается в определенные сроки для прохождения процедур назначения правительства, то Президент Верховную Раду распускает и в трехдневный срок единолично назначает весь состав Кабинета министров. Напомним, сейчас Президенту такие полномочия могут только сниться.
Кроме того, Президент может свободно вмешиваться в деятельность Кабинета министров – он может отменять акты Кабмина, касающиеся внешней политики и обороны (в настоящий момент он может их только приостанавливать и подавать на рассмотрение КС).
Очень интересное нововведение по президентскому проекту Конституции нас может ожидать в отношениях Президента и Верховной Рады, а именно в том, как глава государства может распустить парламент. Сейчас Конституция дает Президенту возможность распустить парламент в трех четко выписанных ситуациях. Новый же проект сокращает этот перечень всего до двух – в случае, если парламент не способен определиться с кандидатурой премьер-министра и не принимает его программу (ст.120) и в случае, когда Президент посчитает целесообразным распустить парламент (ст.95). Вот так Президент получит полномочия распустить парламент по «политическим мотивам». Последствия подобного нововведения можно только представить, учитывая хронические противостояния парламентов и президентов Украины.
В вопросах взаимодействия разных ветвей власти с судами новый проект Конституции также смещает акценты. Ранее судей общих судов бессрочно назначала Верховная Рада. Новый же Основной Закон эти полномочия передает Президенту Украины. Правда, назначает он судей пожизненно по представлению Высшего совета юстиции. ВСЮ, в свою очередь, назначается равными частями Президентом, парламентом, съездом судей, прокуроров и адвокатов Украины.
Хотя генеральный прокурор по новой Конституции и назначается Президентом при согласовании с Верховной Радой, но увольняется только Президентом. Раньше для этого нужно было согласие Верховной Рады. Несложно понять, кто в таком случае будет безраздельно контролировать прокуратуру.
Проект Конституции Шаповала также изменяет процедуру назначения судей Конституционного Суда. Если ранее 18 конституционных судей назначались равными частями Президентом, Верховной Радой и съездом судей, то по новому документу 12 судей КС будут назначаться парламентом по представлению главы государства. Однако и тут есть свои нюансы. Во-первых, парламент назначает судей двумя третями голосов, а не простым большинством. Такое голосование требует широкого компромисса и вряд ли возможно без влияния Президента. Во-вторых, судьи КС вступают в полномочия не на торжественном заседании Верховной Рады, а на заседании Конституционного Суда. Это лишает парламент возможности поиграть с Президентом на этом поле.
Если одному органу власти полномочий прибавляют, то логично, что у кого-то их обязательно нужно отобрать. В нашем случае усиливают Президента за счет властных полномочий Верховной Рады и Кабинета министров. Что же останется у этих институтов?
С чем остается Верховная Рада
По проекту Конституции Шаповала, Верховная Рада в основном теряет. Хотя есть некоторые пилюли для законодателей, которые могут подсластить горечь.
По новому проекту, состав парламента уменьшается до 350 депутатов, а срок полномочий сокращается до 4 лет. Новая Конституция изрядно ограничивает депутатскую неприкосновенность, поскольку позволяет арестовывать народного избранника на месте преступления. Если депутат не арестован на месте преступления, то для его ареста нужно согласие Верховной Рады. Если же имеется обвинительный приговор суда относительно народного избранника, то арестовать его можно и без согласия Верховной Рады. Конечно, данные новации понравятся избирателям, ведь депутаты встанут почти в один ряд с простыми гражданами. Но при таких формулировках депутатов могут арестовывать по приговорам районных судов целыми косяками.
В то же время депутатов, идущих работать в правительство, не будут лишать мандатов. Это действительно элемент европейской парламентской практики, признак парламентской республики.
«Проект Шаповала» не слишком грузит парламент на случай объявления чрезвычайного положения Президентом. Сейчас Конституция требует, чтобы парламент собрался в двухдневный срок и утвердил соответствующий указ Президента. В новом же документе парламент просто должен утвердить указ Президента, однако не сказано когда.
Следующая новация актуальна в свете нынешней ситуации в Киеве. Ведь новый проект Конституции отменяет право Верховной Рады досрочно прекращать полномочия местных органов власти, кроме Верховной Рады АРК. Крымский парламент Верховная Рада может распустить только после соответствующего вывода Конституционного Суда.
Кроме того, по новому проекту Верховную Раду лишают права определять основы внутренней и внешней политики Украины, как это есть в действующей Конституции.
Парламент не обременяется обязательством формировать парламентское большинство, как в 30-дневный срок, так и вообще. Кроме этого, Верховная Рада лишается права направлять официальные запросы Президенту Украины. Хотя сохраняется возможность направить запрос в Кабмин, но при наличии подписей под ним 50 депутатов.
Конечно, все эти вопросы не главные, ведь основное то, как формируется правительство и какова в этом роль парламента по «проекту Шаповала». На этом поле парламент оказывается в роли своеобразного статиста. Верховная Рада будет определять кандидатуру на пост премьер-министра, даже утверждать программу деятельности будущего Кабмина. Однако окончательно утверждает премьера именно Президент. Что же касается отдельных министров, то к их назначению парламент отношения уже иметь не будет. Хотя законодательный орган останется единственным, кто получит право отправить в отставку Кабинет министров.
Окончательно же добивает парламент в «проекте Шаповала» право Президента распускать парламент «по политическим мотивам», то есть без какого бы то ни было юридического основания.
Где оказывается Кабинет министров
В целом, по «проекту Шаповала», Кабмин теряет свою нынешнюю условную независимость. Президент существенно усиливает свое влияние на исполнительную ветвь власти, хотя правительство слагает полномочия именно перед новоизбранной Верховной Радой.
По проекту новой Конституции не предусмотрено таких правительственных должностей, как вице-премьер-министры. Президент приобретает право отменять все акты Кабмина, касающиеся внешней политики и обороны.
Президент также сможет участвовать в заседании правительства, а в заседаниях по вопросам внешней политики, обороны и национальной безопасности Президент председательствует и определяет их повестку дня. То есть фактическое руководство исполнительной властью может взять на себя именно глава государства. Кроме того, сохраняется СНБО, решения которого, воплощенные в указах Президента, правительство обязано выполнять. Возникает логический вопрос, а почему бы Президенту просто не совмещать свою должность с премьерской?
Что получает общество
Одной из главных целей конституционной реформы Виктор Ющенко определяет усиление защиты прав и свобод граждан. Однако многие права и свободы в «проекте Шаповала» записаны так же, как и в действующей Конституции. Иначе и быть не может, ведь, по мнению экспертов, часть о правах человека в действующей украинской Конституции выписана очень хорошо.
Первое, что можно отметить в проекте новой Конституции, - это возникновение статьи, обязывающей Украину заботиться об удовлетворении национально-культурных и языковых нужд украинцев за границей. Такого в действующей редакции нет.
Также появляется посыл о служении государства гражданскому обществу. Устремление красивое, но очень сложно представить его воплощение.
«Проект Шаповала» гарантирует право на оппозицию меньшинства во всех представительских органах на основе Конституции и законов и подчеркивает необходимость принятия закона об оппозиции.
В действующей Конституции человеку в течение 72 часов должны предоставить мотивированное решение суда об аресте или же немедленно освободить. В проекте нового документа этот срок сокращается до 48 часов, как в большинстве цивилизованных стран.
Кроме того, в проекте Конституции прописывается такая приятная мелочь, как гарантирование тайны электронной переписки.
Отдельной группой нововведений о правах граждан является новая форма волеизъявления - «народная инициатива». Она касается как введения более широкой практики референдумов «по народной инициативе», так и представления законопроектов в парламент, в том числе и конституционных. При этом решения таких референдумов носят обязательный для выполнения характер. Да и подписей для проведения референдума по народной инициативе нужно уже не три миллиона, как сейчас, а всего полтора.
Также по новому документу граждане могут получить право обжаловать конституционность решений судов относительно граждан в Конституционном Суде. Конституционные жалобы граждан на антиконституционное применение законов судами общей юрисдикции - распространенная европейская практика.
Новый проект Конституции более подробно говорит о практике присяжных заседателей в судах Украины. Однако для внедрения этой практики все равно необходимо принять соответствующий закон, который можно было бы принять и без конституционных изменений.
Проект новой Конституции значительно расширяет местное самоуправление в Украине и создает поле для принятия нового закона о местном самоуправлении. Предусматривается, что будут существовать только областные государственные администрации. На нижних уровнях их смогут создавать отдельными решениями. Также четко определены полномочия государственных администраций, процедура назначения и увольнения их остается на нынешнем уровне. Кроме того, расширены права больших городов, ведь в «проекте Шаповала» предполагается, что города, которые достигнут установленной законом численности населения, будут приравниваться по статусу к областям и получать соответствующие полномочия. В связи с этим проект Конституции не содержит перечня областей Украины, а только указывается, что государство состоит из областей, Киева, Севастополя и АРК Крым.
Что имеем на выходе?
Анализ проекта Конституции, разработанного рабочей группой во главе с Владимиром Шаповалом, показывает, что почти все изменения призваны усилить роль Президента в государстве. Становится очевидным, что такой проект Конституции поддержат немногие, кроме самого Виктора Ющенко. Поэтому и необходимо включать механизм принятия Конституции на референдуме, что и предусматривает соответствующую формулировку преамбулы нового проекта.
Очень трудно в такой ситуации говорить о том, что на выходе мы получим сбалансированную парламентско-президентскую республику. Скорее, мы получим президентское государство с вкраплениями парламентаризма. В настоящий момент главной проблемой Конституции называют дуализм контроля над исполнительной ветвью власти между Президентом и Кабинетом министров. В новом проекте этот дуализм исчезает – Президент назначает правительство и преимущественно им руководит. Кроме контроля над исполнительной властью Президент получит право еще и контролировать судебную власть – назначать судей бессрочно. Полномочия парламента существенно сокращаются, более того, парламент может быть в любой момент распущен Президентом без юридической мотивации.
«Проект Шаповала» свидетельствует, что сбалансировать ветви власти на самом деле никто не стремится. Все происходит ради усиления единственного органа в государстве – Президента, и, очевидно, единственного человека – Виктора Ющенко. О том, что сверхсильный Президент в Украине разрушит баланс ветвей власти, в президентской команде уже не задумываются. Интересно, задумывается ли над этим сам Виктор Ющенко?
Виталий Червоненко, «Главред»
